Поддержи Openmeetings

среда, 22 июня 2011 г.

Свободная платформа электронного правительства

В обзоре описывается взгляд на проблему из далёкого 2007 года. Современный читатель заметит, что изменилось относительно немного.

Содержание

Аннотация

В обзоре описывается подход к построению согласованного набора приложений для реализации концепции электронного правительства на базе программных решений с открытым исходным кодом, рассматриваются преимущества и недостатки подобного подхода. В качестве примера приводится набор приложений на технологии Java под лицензией Apache.

Концепция

В 1966 году увидела свет электронная почта (electronic mail, или email) — способ передачи текстовых сообщений по сети между различными компьютерами. За сорок лет, благодаря широкому распространению электронных устройств, это изобретение практически вытеснило своего бумажного конкурента. За это время прилагательное «электронный», порой сокращаемое до единственной буквы «е-», успело украсить собой множество обыкновенных понятий, вошедших в нашу жизнь в новом качестве. Электронные каталог, словарь, учебник, журнал, бизнес, микроскоп, магазин, документооборот, офис, энциклопедия, демократия, общество, государство, правительство с появлением новых информационных и полупроводниковых технологий обрели новое наполнение и перевоплотились в современные образы электронного века.

Надо признать, что мы живём во время, когда новые технологии являются визитной карточкой развитого общества. Далеко не каждое государство хочет быть сильным или демократическим, но практически каждое желает выглядеть богатым и идущим в ногу со временем. Последнее, в частности, означает построение электронного правительства (e-goverment) на всех уровнях государственного управления, то есть внедрение современных информационных и телекоммуникационных служб для взаимоотношений с бизнесом (government-to-business, g2b), гражданами (government-to-customer, g2c), работниками госструктур (government-to-employees, g2e) и для поддержки внутреннего документооборота (government-to-government, g2g).

На уровне государства желание и готовность реализовать подобное взаимодействие подтвердила концепция использования информационных технологий в государственном управлении до 2010 года, одобренная в 2004 году. Для финансирования этой государственной концепции принята федеральная целевая программа «Электронная Россия». В том же году тендер по базовой архитектуре и технологии выиграла компания Microsoft, видение которой можно представить, ознакомившись с серией материалов, опубликованных для проведения тендера.

Мы рассмотрим, насколько привлекательной для бизнеса может оказаться альтернативное построение электронного правительства на основании продуктов с открытым исходным кодом. По мнению первого вице-премьера Российской Федерации Дмитрия Медведева, подобный способ ведения разработок «в значительной мере способствует совершенствованию систем». На встрече с отечественными программистами вице-премьер отметил, что «через три года или раньше, если получится, все государственные учреждения смогут выбирать, что им нужно — коммерческий продукт, но за деньги, или перейти на программу с открытым кодом». Согласно прогнозу ситуации в мире, за это время присутствие на рынке корпоративных разработок продуктов с открытым кодом вырастет с 10% до 15-20%, то есть практически в два раза. Подобные перспективы, поддерживаемые на уровне первых лиц государства, создают благоприятные условия развитию отечественных разработок в области государственного управления на основе программного обеспечения с открытым кодом.

Известно, что компания Microsoft имеет большой опыт локализации и внедрения своих решений, отработанный процесс производства и поддержки программных продуктов. Некоторые пакеты компании, такие как электронные таблицы, стали классическим примером удобного и интуитивного пользовательского интерфейса. Несмотря на это правительства Европы, Южной Америки и Азии переходят от закрытых продуктов к альтернативным решениям на платформе с открытым кодом. Далее мы рассмотрим, почему в перспективе вложения в открытые решения оказываются привлекательнее по следующим параметрам: возможности развития и интеграции, риски, возврат инвестиций, прозрачность и качество.

Развитие

В современном мире подвижность организационной структуры и адаптивность делопроизводства являются основными конкурентными преимуществами. Этим объясняется необходимость высокой гибкости и адаптивности программных решений, автоматизирующих процессы ведения бизнеса. Безусловно, авторы закрытых решений пытаются предоставить средства настройки своих систем, включая возможность программирования на простых языках. По сравнению с этими возможностями, продукты с открытым кодом обладают существенно большей свободой настройки, так как изменению можно подвергнуть любую часть продукта, можно использовать для всех изменений единый язык высокого уровня, и, что самое главное, существует естественный выбор открытой лицензии для этих изменений, совпадающий с лицензией самого продукта. Открытая лицензия в свою очередь позволяет обобществлять наработки, уменьшая расходы на их поддержку и увеличивая их качество.

Интеграция

Интеграция с многочисленными внешними информационными службами, в том числе, службами партнёров, — необходимые трудовые будни изменяющегося делопроизводства. Например, в силу конкуренции, в лидеры рынка выходит то один, то другой производитель, и чтобы не отставать от времени, необходимо динамично перестраивать систему закупок, в том числе государственных, что, в свою очередь, вызывает естественные изменения в потоке электронных документов и требует дополнительных инвестиций в согласование систем документооборота и бухгалтерии. Для того, чтобы стоимость подобной интеграции не была соизмеримой с реализацией нового подобного проекта, многие компании-производители придерживаются открытых стандартов.

Принципам согласованности с открытыми стандартами следуют и в сообществах разработки программ с открытым кодом, чему существует ряд объективных причин.

  • В сообществах работают представители разных компаний, для которых открытые общепринятые стандарты упрощают путь к нахождению архитектурных компромиссов.
  • Использование готового стандарта уменьшает стоимость разработки.
  • Компании-авторы стандартов приветствуют и поддерживают их внедрение кодом, пожертвованиями и своим участием в проектах.
  • От уменьшения цен на интеграцию выигрывает потребитель, следовательно, использование открытых стандартов выгодно сообществу, заботящемуся о популярности своего продукта.

С другой стороны, когда на каком-то рынке компания является монополистом, лидирует технически и обладает достаточным количеством лояльных пользователей, она может выбрать политику недостаточной совместимости с открытыми стандартами. В таком случае компания, как правило, патентует свои решения и преследует попытки создать совместимый продукт в судебном порядке. Данная политика позволяет сэкономить на поддержке совместимости, и при этом ещё больше привязать своих пользователей к своим технологиям, удерживая их от знакомства и перехода на конкурирующие платформы. Подобная политика носит название «войны стандартов», и по отношению к компании Microsoft данное выражение применяется достаточно часто, например, в связи с недавним утверждением стандарта Office Open XML как ISO стандарта. Таким образом, так как в отличие от закрытых решений решения с открытым кодом практически всегда основываются на открытых стандартах, эти решения лучше интегрируются с другими службами.

Другим важным фактором, способствующим эффективной интеграции, является интернационализация используемого программного обеспечения. В связи с тем, что практически все страны законодательно требуют вести государственное делопроизводство на одном из государственных языков, в качестве электронного правительства внедряется локализованное программное обеспечение. Так как разработчикам программного обеспечения с открытым кодом свойственно кооперироваться вокруг нескольких наиболее успешных проектов, ими прилагаются значительные усилия к поддержанию многонационального сообщества и интернационализации активных проектов. Использование одних и тех же инструментов управления упрощает технические детали межгосударственного взаимодействия и интеграции, что в свою очередь ведёт к росту эффективности государственного управления, в частности, из-за более активной отраслевой конкуренции, взаимного обучения и обмена опытом.

Риски

Переход на конкурирующую платформу всегда требует значительное количество ресурсов. Завязываясь в своём решении на конкретного производителя, государство вынуждает себя далее покупать его продукты на грани экономической рентабельности между поддержкой старого продукта и переходом на новый. Конечно, это вовсе не означает, что сразу после покупки коммерческого продукта, его отпускная цена сразу взлетит до небес. Как правило, возникающие зависимости носят неявный характер. Так как в руках у государства находятся такие рычаги управления, как пошлины, сборы и степень принципиальности, проявляемой в борьбе с пиратством, то зависимость от конкретной компании способствует большей мягкости государства в отношении продуктов этой компании, и, как следствие, провоцирует уменьшение конкурентной борьбы за качество аналогичных продуктов на внутреннем рынке. Результатом ещё большей зависимости могут быть действия исполнительной и судебной власти против конкурентов. Другим фактором, вызывающим конкурентное преимущество правительственного поставщика информационных технологий, необеспеченное качеством продукта, является монополия на рынке информационных взаимоотношений с государством. Например, если государственные структуры требуют предоставлять отчётность в закрытых патентованных форматах, это заставляет все компании покупать программное обеспечение у владельца патента или компаний, купивших лицензию у владельца. Так как в целом государство заинтересовано в эффективности своей работы, в повышении конкуренции в бизнесе и в снижении влияния таких факторов, как интересы бизнеса отдельной компании на свою политику, то использование продуктов с открытым кодом представляет неплохую альтернативу закрытым решениям на государственном рынке информационных услуг. Например, так как компании-производители вынуждены кооперироваться при работе в проектах с открытым исходным кодом, эти компании по отдельности имеют единственную возможность для лоббирования своих интересов, от которой пользователи только выигрывают: увеличение качества продукта.

Другим фактором риска является непредсказуемость экспортной политики США. Данная политика ограничивает вывоз технологии, включая методы шифрования и современные процессоры, в контролируемые страны, к числу которых относится и Россия. Это означает, что одно неловкое решение законодательного органа власти может убить или существенно затормозить самый прибыльный бизнес зарубежной компании, основанный на закрытых технологиях, и, тем самым, привести к невозможности обновлять и совершенствовать решения на соответствующей закрытой платформе. С другой стороны, решения с открытым кодом поддерживаются и развиваются местными компаниями, что, тем самым, сводит на нет имеющиеся зависимости в разработке программмного обеспечения от экспортной политики конкретного государства.

Возврат инвестиций

Как уже говорилось, зарубежная компания получает доход для своих, преимущественно зарубежных, акционеров. Тем самым, государственные средства, инвестируемые в зарубежную компанию, лишь частично возвращаются обратно в виде выплат местным сотрудникам и партнёрам. С другой стороны, разработка и поддержка продуктов с открытым кодом даёт шанс местному бизнесу успеть за стремительным полётом технологий, создавая новые рабочие места в высокотехнологичном производстве, поощряя квалифицированных разработчиков возвращаться на родину, увеличивая авторитет страны на международном рынке рабочей силы и предпринимательства. В современном мире тот, кто эффективен, тот вооружён, и, кто знает, может в ближайшем будущем именно данное открытое решение будет на вооружении правительств Европы и Азии, а вовсе не его коммерческий конкурент, скрывающий свою технологию.

Прозрачность

Прозрачность процессов, происходящих в государственной структуре, — это важный элемент в создании доверия граждан к системе управления, необходимость которого исторически закрепилась во многих странах. Заместитель директора департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Цурен Цуренов в интервью газете «Ведомости» отмечает, что в «безопасном государстве граждане должны быть не менее (а лучше — более) осведомлены о деятельности чиновников, чем чиновники — о деятельности граждан». При грамотном выборе технологической платформы эффективность подобного осведомления может стать существенно выше. В то время как закрытая платформа позволяет создать представление о её внутренних технических процессах лишь с помощью документации, возможно также закрытой или несоответствующей реальному положению дел, платформа с открытым исходным кодом открыта всесторонней инспекции, что позволяет разрешать технологические вопросы путём независимой экспертизы. Например, использование открытого программного обеспечения при проведении электронного голосования ответит на вопросы о способе подсчёта голосов, степени конфиденциальности волеизъявления и защиты информации.

Необходимо отметить, что использование открытой платформы является лишь методом обеспечения информационной открытости органов государственного управления, реализация которой в полной мере требует анализа устоявшегося делопроизводства, документации и реорганизации происходящих процессов. Важным достоинством при реорганизации прозрачных процессов делопроизводства является раннее выявление и быстрое решение проблем, что сокращает расходы на обеспечение качества и увеличение эффективности этих процессов. Естественным шагом в выбранном направлении является организация открытого и документированного процесса разработки самой платформы.

Одним из важных факторов прозрачности государственной информации является её бесплатность. Например, можно послать официальный запрос по профилю деятельности любой государственной организации и надеяться получить ответ за приемлемое время. Можно сделать телефонный звонок, и получить консультацию по телефону, причём в цивилизованных странах стоимость звонка будет оплачена государством. В нашей стране в случае крайнего безденежья остаётся возможность посетить общественную приёмную и оставить своё заявление. Внедрение электронного правительства не должно разрушить имеющуюся доступность. В частности, желательно предоставить гражданину или представителю бизнеса согласованный набор бесплатного программного обеспечения вместо того, чтобы обязать его покупать коммерческие инструменты. В настоящий момент все поставщики свободной операционной системы Linux включают в свой дистрибутив свободные проводник по сети, почтовый и офисный пакеты. Данный набор ПО может быть достаточен для большинства практических задач государственного управления в том случае, если государственные структуры позаботились о соответствующей интеграции.

Качество

Известно, что коммерческим компаниям не свойственно объективно освещать недостатки своего закрытого продукта. Продажи откровенный разговор о недостатках ухудшит, в то время как исправлять проблемы придётся авторам. В сообществах разработчиков программ с открытым кодом принята иная практика: обсуждение технических проблем происходит открыто, давая не столь красочную, но точную картину надёжности разрабатываемого продукта. В том случае, когда для меры качества можно использовать естественную метрику, такую, как производительность или скорость исполнения, сторонниками открытых стандартов, в том числе разработчиками проектов с открытым исходным кодом, используются наиболее популярные открытые метрики. Объективный и измеримый анализ качества продукта — гарантия целевых трат государственных денег.

Помимо улучшения качества продукта, описывающего и схематизирующего процессы государственного делопроизводства, его открытость позволяет измерять эффективность этих процессов и строить на основании метрик институт оптимизации этих процессов путём организационных инноваций. Также естественно измерять эффективность процесса разработки самого продукта и оптимизировать данный процесс.

В следующем разделе мы постараемся сформулировать требования к качеству и содержанию электронного правительства более формально.

Требования

Задачи

Задача внедрения информационных технологий, прежде всего, преследует увеличение эффективности взаимодействия государства и его субъектов. В зависимости от региона и органа государственного управления экономическая эффективность от внедрения того или иного решения может оказаться различной и должна анализироваться в каждом отдельном случае. К наиболее обещающим задачам можно отнести информатизацию отдельных областей государственного делопроизводства, например, следующие направления.

  • (G2B) Предоставление электронных форм для налоговой отчётности, регистрации и переоформления и ликвидации предприятий.
  • (G2B) Разработка инвестиционной стратегии и программы развития регионов, создание паспортов регионов на основании интегральной системы управления документами.
  • (G2B) Автоматизация оборота документов при выдаче сертификатов качества, соответствия и безопасности.
  • (G2C) Предоставление гражданам электронных форм для оформления запросов в государственные учреждения, в частности, по вопросам гражданства; выдачи виз и документов, удостоверяющих личность; регистрации или изменения государственных актов; общения с муниципальными службами; налоговой отчётности.
  • (G2C) Создание электронного паспорта гражданина или мигранта, содержащего историю изменения личных данных, в том числе: прописку и биометрию; данные медицинских обследований, включая рентгенограммы, томограммы, энцефалограммы и кардиограммы; трудовой стаж и историю работы; наличие прав и разрешений, например, на ношение оружия; судимости и наложенные взыскания. Обеспечение безопасности и конфиденциальности личной информации. Предоставление гражданам средств управления и контроля доступности их личной информации государственными структурами.
  • (G2C) Осуществление трансляции государственных телевизионных и радиопрограмм, в частности думских и правительственных совещаний.
  • (G2C) Создание площадки для обсуждения процессов, законов, патентов и других артефактов государственного управления.
  • (G2C) Создание государственной системы электронного обучения.
  • (G2G) Каталогизация государственной информации и введение системы электронного документооборота.
  • (G2G) Создание типовых конкурсных и аукционных площадок для размещения госзаказа.
  • (G2G) Предоставление организациям, в том числе государственным и некоммерческим, услуг и поддержки по использованию открытой платформы электронного правительства.

В статье об опыте введения электронного документооборота вычислен экономический эффект от внедрения коммерческой системы в организации, равный 20% на одного сотрудника, занимающегося работой с документами. Согласно приведённым расчётам, внедренная система окупается за два года. Таким образом, большие подразделения, занимающиеся работой с документами по устойчивым схемам, являются первым кандидатом для подобной информатизации. В случае использования продуктов с открытым кодом экономический эффект несколько выше, так как, например, при использовании базы данных Oracle при сопоставимой плате за поддержку решения нет необходимости отчислять $40,000 за каждую инсталляцию.

Другим важным направлением может являться удешевление стоимости программного обеспечения, использующегося на рабочих местах сотрудников, с использованием бесплатных решений с открытым кодом. Данное решение не полностью бесплатно, как может показаться, так как требует инвестиций в техническую поддержку и обучение сотрудников. Тем не менее, опыт французского налогового агентства показывает, что замена Microsoft Office на OpenOffice.org позволяет сэкономить $366 на каждой установке, а наличие бесплатных обновлений продукта делают картину ещё привлекательнее.

Упорядочивание, в частности, методом графического представления, существующих процессов бизнеса ведёт к лучшему осмыслению целей и задач, и, как следствие, созданию более эффективных моделей ведения бизнеса. Несмотря на то, что формализация модели бизнеса относится к сфере консалтинга, успешность подобной формализации во многом определяет эффективность последующего внедрения информационной системы, и потому является необходимым предусловием начала работ по внедрению. К близким областям относятся повышение квалификации сотрудников и организация службы технической поддержки.

Составные части

Организационно схему внедрения электронного правительства можно представить следующим образом.

  • Создание распределённого безотказного кластера для хранения и выборки информации, а также передачи её пользователю, размещённого в географически удалённых центрах обработки информации.
  • Организация аналитического отдела, формализующего бизнес процессы государственного органа, создающего информационную картину его окружения, прорабатывающего разные аспекты безопасности и надёжности.
  • Внедрение системы электронного документооборота, а именно возможности создания и подписи документов в системе, передвижения их в соответствии с формализованными процессами, а также их эффективного поиска и публикации в открытом доступе.
  • Внедрение системы электронного принятия решений, а именно возможности осуществления статистических выборок и поиска информации, а также процесса формализации принятия решений.
  • Внедрение системы обучения специалистов и технической поддержки.

Из этого списка организация аналитического отдела представляется наиболее ресурсоёмким и важным мероприятием. Рассмотрим его более подробно.

Аналитика

Аналитика организационных процессов описывает методы сбора и анализа данных для повышения качества процесса принятия решений и других процессов бизнеса. Давая подобное определение этому слову, популярная Википедия повествует об эпохе аналитики, вступление в которую знаменует новый этап информационной эпохи. По сравнению с предыдущим этапом, на котором основную трудность представляли процессы нахождения редкой информации, фокус в эпоху аналитики смещается в сторону построения индустрии знаний, способной в условиях излишества информации эффективно оценивать её достоверность, находить взаимосвязи и предоставлять необходимый минимум данных для принятия решений.

Большинство современных организаций, включая государственные учреждения, используют аналитику в той или иной форме. Метрики качества и эффективности процессов знакомы любому менеджеру, выстраивающему под своим руководством эффективный и жизнеспособный организм. Несмотря на то, что мало кто находит достаточно средств для внедрения подобных процессов в качестве основания своей деятельности, современные организации готовы внедрять подобные процессы, например, вкладывая деньги в обучение персонала CMMI, RUP и другим абстрактным моделям. Абстрактный взгляд на оптимизацию и усовершенствование процесса деятельности, ранее доступный лишь горстке методологов, в настоящее время внедряется целыми отраслями тем быстрее, чем сильнее эти отрасли интегрированы в мировую экономику.

С экономической точки зрения подобная тенденция соответствует росту финансовых трат организации на аналитику, достигающих 10% бюджета организации.Траты в подобной пропорции зачастую могут превосходить затраты на инструменты в несколько раз. В контексте обзора это означает, что внедрение продуктов с открытым кодом вовсе не является бесплатным. Оно позволяет перераспределить средства от инструментов к процессам с учётом следующей тенденции: в современном мире информационные технологии сами по себе не являются более конкурентным преимуществом, в то время как основным преимуществам остаётся эффективность и адаптивность процессов делопроизводства.

Таким образом, использование решений с открытым исходным кодом позволяет не сэкономить средства, а перераспределить их в пользу построения аналитического процесса, что позволит в конечном счёте выиграть в эффективности по сравнению с внедрением дорогих продуктов без должного упорядочивания и оптимизации процессов делопроизводства. Так как аналитический отдел должен учитывать местные реалии и сложившуюся ситуацию, в качестве приятного дополнения данный подход позволяет реинвестировать большую часть в развитие аналитического подразделения собственной организации, обучение персонала и в местный бизнес, предоставляющий консалтинговые услуги в сфере аналитики. В долговременной перспективе первая эффективная государственная организация достаточного размера, построенная в соответствии с направлением развития мировой экономики управления, обеспечивает себе в дальнейшем статус консультативного органа по инновациям в сфере государственного управления, что даёт возможность амбициозному руководителю проявить свои предпринимательские качества и является для него и его команды неплохой карьерной перспективой.

Инструменты

На настоящий момент на рынке программного обеспечения сложилась удивительная ситуация: для большинства задач, встающих перед пользователями, продукты с открытым кодом предлагают неплохие, а иногда даже лучшие решения. Причин тому несколько: общее удешевление технологий, небольшая плата за выход на рынок программного обеспечения, и, наконец, активное вложение средств компаний, производящих оборудование, в развитие этого рынка. Для примера рассмотрим согласованный набор свободного программного обеспечения на технологии Java, достаточный для решения задач большинства государственного управления.

Область применимости Дополнительные требования Дистрибутив
Операционная система Наличие локализации ALT Linux, ASPLinux
Почта, календарь Наличие локализации Evolution, Zimbra
Фронтэнд веб сервер Скорость Engine X
Java 2 Standard Editon Открытость сообщества разработчиков Apache Harmony
Сервер приложений Масштабируемость, полнота Apache Geronimo, Apache Tomcat, Jetty
ERP (корпоративное планирование ресурсов) Открытость сообщества Apache OFBiz
E-HRM (управление сотрудниками) Открытость сообщества Написанное на PHP OrangeHRM может быть запущено с помощью технологии реинтерпретации Caucho
ECMS (корпоративная система управления содержимым) CMS и DMS Nuxeo EP, Alfresco, OpenOffice.org/KnowledgeTree
CMS (система управления содержимым) Открытость сообщества разработчиков Apache Lenya
Вики Локализация, Java XWiki, JSPWiki

Ссылки

Комментариев нет :

Отправить комментарий