Предотвращение — ключевой фактор в борьбе с коррупцией

Наша компания хочет запустить большой электронный образовательный антикоррупционный проект для того, чтобы увеличить сознательность и информированность нашего российского населения в данной области. У этого проекта — большой потенциал, так как страны, в которых уровень коррупции снижается, становятся экономически эффективными и конкурентоспособными. На основе материалов наших европейских коллег мы предлагаем реализовать следующую концепцию. Будем рады партнерам.

Содержание

• Определение коррупции
• Краткая информация о феномене коррупции
• Выявление коррупции: признаки коррупции
• Общие антикоррупционные меры
• Меры по предотвращению коррупции
• Успешные антикоррупционные стратегии
• Роль антикоррупционного обучения
• Итог: побуждение к действию

Определение коррупции

Положим следующее определение коррупции в основу концепции борьбы с коррупцией:

Коррупция:

• злоупотребление государственной должностью, политическим влиянием или положением, например, в сфере торговли, промышленности, интеллектуальной собственности;
• предоставление преимуществ третьему лицу;
• осуществление цели получения какой-либо выгоды должностным лицом или третьим лицом;
• вред обществу, если речь идет о государственной или политической фигуре, или компании, если речь идет о лице, занимающем должность в области коммерции.

Краткая информация о феномене коррупции

Общие сведения

Во многих странах коррупция стала частью политической и административной реальности. Взяточничество, растраты или другие виды коррупции стали причиной ухудшения экономической и политической ситуации и причинения вреда обществу в целом. Это заставило многие страны уделить большее внимание контролю над коррупцией. О какой бы сфере не шла речь — о политике, государственном управлении или экономике — одно известно наверняка: коррупция разрастается, как раковая опухоль. Коррупция стала главным препятствием на пути экономического развития.

В настоящее время проблема коррупции стала играть совершенно новую роль в науке и политике. Скандалы в демократических странах, где, по общему мнению, коррупции не существовало, стали причиной того, что предполагаемая причинно-следственная связь между рыночной экономикой и демократией, с одной стороны, и единство интересов государственных служащих, граждан и предприятий, с другой стороны, были поставлены под сомнение. Коррупция может существовать необычайно долгое время даже в развитых демократических странах и в открытых рыночных экономиках, и может даже возникнуть заново. Феномен коррупции возник в западных демократических странах лишь недавно. Вот почему рост внимания к этой проблеме в международных кругах в последние несколько лет был неизбежен. Евросоюз также признал тот факт, что коррупция способна нанести серьезный вред, и объявил о начале всесторонней компании по борьбе с ней.

Тем не менее, борьба с коррупцией похожа на поединок Геракла с ужасной Гидрой. На месте одной отрубленной головы вырастает две новых. Государственные служащие и общественные деятели получают взятки, менеджеры направляют огромные суммы в собственный карман, политики подвергаются «окислению», если использовать внутренний эвфемизм для определения взяточничества.

Тенденции борьбы с коррупцией

Новое направление борьбы с коррупцией — стремление не только к эффективности, но и к прозрачности и подотчетности в работе государственного сектора. Недостаточная прозрачность, присущая этому сектору, усугубляется еще и благодаря принципу соблюдения секретности.

Там, где процесс государственного управления стал непрозрачным даже для его собственных управленческих органов, борьба граждан зачастую обречена на провал. Нередко это зависит от самих условий доступа к информации и определяет поведение чиновников и тех, кто с ними взаимодействует. Вот почему во многих странах базовые положения законов о предоставлении гражданам доступа ко всей информации искажаются, а государство вынуждено отдельно устанавливать необходимые ограничения.

Тем не менее, коррупция — это система, и у нее есть правила. Для борьбы с коррупцией также необходимы правила. Наша задача — написать познакомить читателя с этими правилами.

Выявление коррупции: признаки коррупции

Признаки коррупции еще не являются ее доказательством. Поэтому в большинстве своем они не имеют значения, или это значение очень невелико, если их рассматривать по отдельности. Только если они наблюдаются неоднократно, часто или в определенных сочетаниях, они могут способствовать возникновению подозрений.

Использование систем признаков коррупции предполагает, что наблюдателю свойственна определенная внимательность. Если чрезмерно доверять этим системам или использовать их необдуманно, это может привести к необоснованным подозрениям и неправильным выводам вместо положительного вклада в борьбу с коррупцией. Постарайтесь избежать «охоты на ведьм».

Нейтральные признаки

Нейтральные признаки, как правило, необходимо рассматривать в связи с особенностями личности и поведения. Нередко в обществе они считаются приемлемыми или даже оцениваются положительно. Тем не менее, такие признаки относительно часто наблюдаются в коррумпированных структурах. Примерами этих признаков являются:

• расточительство, которое нельзя объяснить получаемыми доходами; демонстрация символов общественного положения;
• внезапное изменение образа жизни;
• социальные или личные проблемы, включая зависимости, пагубные привычки, наличие долговых обязательств, склонность к бахвальству;
• побочная деятельность, сходная со служебными обязанностями в государственном учреждении;
• принятие приглашений, например, на выставки и вечеринки;
• оплата счетов, включая счета за еду и напитки в ресторанах, барах;
• частые встречи в частном порядке с исполнителями государственного заказа и участниками конкурсов; участие в частных или деловых мероприятиях;
• предоставление необычных специальных условий закупки, например, цены, скидок, кредитования, сокращения принятых сроков исполнения;
• получение дорогих подарков в рамках «рекламной кампании», в том числе на домашний адрес; необычная щедрость со стороны исполнителей государственного заказа; предложения спонсорской помощи;
• вера в собственную незаменимость; жертвование свободным временем, продолжение работы, несмотря на болезнь (чтобы не позволить кому-либо другому ознакомиться с работой);
• дополнительные обязанности, принимаемые по собственной инициативе, например, посещение якобы важных встреч вне офиса в выходные дни;
• выполнение работы дома;
• необъяснимая изоляция; замкнутость по отношению к коллегам и начальству;
• внезапное, необъяснимое изменение мнения, например, поддержка проекта, который ранее был отклонен;
• необъяснимый отказ принять переназначение или продвижение по службе, в особенности, если оно предполагает лучшие условия;
• необычно неформальные отношения между работниками и исполнителями государственного заказа или соискателями;
• отсутствие жалоб или конфликтов там, где они привычны или ожидаемы; безупречное выполнение сложной работы, когда у сотрудника нет достаточных специализированных знаний или опыта.

Специфические признаки

В отличие от нейтральных признаков, не имеющих прямого отношения к коррупции, специфические признаки необходимо расценивать как предупреждающие сигналы или знаки, которые, особенно в случае повторного или одновременного появления, должны возбуждать подозрения в существовании нарушений. Примерами таких признаков могут служить:

• необоснованные решения, которые не должны приниматься в такой форме;
• различная оценка или способ выполнения работы в одинаковых или похожих условиях;
• злоупотребление, толкование в свою пользу или превышение данных полномочий;
• отказ в проверке или аудите даже при наличии веской причины для их проведения;
• вмешательство в работу других отделов или работников в государственном органе;
• намеренное избегание контактов с лицами, принимающими решения, и начальством в критических ситуациях;
• постоянная практика встреч вне офиса без какого-либо убедительного объяснения или связи с работой;
• недопустимое расширение данных полномочий;
• заключение соглашения на невыгодных условиях, которое связывает орган государственной власти на длительный период времени;
• должностное лицо неоднократно отдает предпочтение или оказывает поддержку определенным участникам или исполнителям во время проведения конкурса на размещение государственного заказа («поставщики двора»);
• заметные привилегии некоторым участниками при проведении переговоров по контракту;
• отсутствие квитанции или штампа с датой и временем на корреспонденции от участников конкурса или исполнителей;
• указание, данное начальством, о разрешении дела в чью-либо пользу без дополнительного рассмотрения;
• необъяснимое ускорение работы;
• игнорирование сомнений в законности того или иного действия, пренебрежение предписаниями, например, отказ от введения специальных условий или обязанностей, игнорирование принципа экономии;
• блокирование отдельных подразделений или работников или, напротив, наделение их независимостью, подразумевающей отсутствие контроля;
• пренебрежение открытыми конкурсами; отсутствие разнообразия в предложениях;
• разделение на части или уменьшение объема государственного заказа с целью его размещения на собственное усмотрение;
• поддержка утративших необходимость или устаревших систем снабжения;
• закупки по завышенным ценам, не соответствующим условиям рынка;
• повторные платежи по счетам или платежи по частям;
• частые случаи внесения последующих изменений и обнаружения мнимых арифметических ошибок в конкурсных документах;
• существенная разница между суммой по платежным документам и предложенной на конкурсе суммой;
• отсутствующие или неточные записи, в том числе о принятых решениях, встречах, проверках;
• пропажа важных конкурсных документов или контрактов;
• поверхностное выполнение работы; отсутствующие или неполные записи;
• потеря исполнителями государственного заказа занимаемых влиятельных постов;
• постоянные посещения исполнителями государственного заказа определенных работников или посещения только в присутствии определенных работников;
• неоднократные официальные командировки в определенные компании без веской причины, связанной с работой (в частности, когда имеют место задержки на ночь без определенной причины);
• жалобы исполнителей государственного заказа, заявками которых пренебрегли во время конкурса или которые были поставлены в невыгодное положение при рассмотрении заявок;
• сомнительные высказывания, упоминание работников о нарушениях в некоторых процедурах, слухи, возникающие в определенных обстоятельствах.

Общие антикоррупционные меры

Общие меры и рекомендации по борьбе с коррупцией не зависят от конкретной задачи или ведомства. Они направлены на абстрактные угрозы и риски, которым подвергается вся организация или персонал в целом. Они нацелены на руководство государственного органа власти, или организации как целого, и на работников. В ходе их применения на менеджеров возлагается особая ответственность в связи с выполнением их обязанностей по управлению и руководству, а также в качестве образца для подражания.

Формулирование кодекса поведения

Назначение кодекса поведения государственных служащих можно рассматривать в трех плоскостях:

• описание этического климата, преобладающего в государственных учреждениях;
• разъяснение стандартов этичного поведения, ожидаемого от государственных служащих;
• объяснение, какого поведения и отношения можно ожидать при взаимодействии с государственными служащими.

Более того, поскольку хорошо проработанный кодекс поведения описывает в логической взаимосвязи главные элементы стратегии предотвращения коррупции, его можно использовать в качестве «устава» или точки опоры для разработки стратегии или плана.

Кодекс поведения или этический кодекс государственных служащих, рекомендованный ООН, содержит стандарты, которые работники также должны принять:

1. Работники должны осознавать без всяких оговорок, что занимаемая ими должность — это ответственный пост, который обязывает их действовать в интересах населения.
2. Работники должны честно исполнять свои обязанности, а также быть лояльными по отношению к работодателю и выполнять получаемые задания добросовестно и в соответствии с законом.
3. Работники должны честно и беспристрастно выполнять свою работу. Они не должны незаконно оказывать кому-либо поддержку или наносить ущерб, а также злоупотреблять данной им властью в той или иной форме.
4. Работники не должны использовать свою должность или полномочия для преследования собственных интересов. Они не должны осуществлять какие-либо действия, стремиться занять какие-либо должности или посты или преследовать финансовые, экономические или другие аналогичные цели, которые являются или могут стать несовместимыми с их служебными обязанностями.
5. Работники должны гарантировать, что они ведут размеренный образ жизни в стабильных экономических и социальных условиях и гарантировать, что их личная жизнь не приводит к ухудшению выполнения ими служебных обязанностей.
6. Работники не должны прямо или косвенно требовать, брать обещания или принимать какие-либо подарки или другие поощрения, связанные с их служебными функциями или исполнением их должностных обязанностей, а также влияющие на их решения.
7. Работники должны докладывать о выполнении какой-либо работы на неполный рабочий день вне органа государственной власти. Выполнение такой побочной работы не должно отрицательно сказываться на выполнении долга перед обществом, который заключается в беспристрастном исполнении их служебных обязанностей.
8. Работники обязаны хранить служебную тайну и соблюдать конфиденциальность по отношению ко всей информации, поступающей в связи с выполняемыми ими обязанностями, до тех пор, пока они прямо не освобождены от этой обязанности.

Создание службы внутреннего аудита

Анализ рисков — это не одноразовая процедура, а постоянный процесс. Порядок осуществления и эффективность мер, вытекающих из анализа рисков, должны отслеживаться на постоянной основе. Поэтому у руководства учреждения или у администрации может возникнуть необходимость в создании внутреннего механизма контроля, например, в форме службы внутреннего аудита.

Внутренний аудит — это инструмент управления. Он обеспечивает осуществление управленческого надзора и контроля над организационной структурой и осуществлением операций при помощи проведения аудиторских процедур. Еще одной важнейшей задачей внутреннего аудита является принятие мер по предотвращению коррупции изнутри. Служба внутреннего аудита проводит анализ рисков, инициирует меры по борьбе с коррупцией внутри органа власти и обеспечивает их осуществление.

Проведение анализа рисков

Постоянной задачей службы внутреннего аудита (или отдела уполномоченного по вопросам коррупции) является проверка организационной структуры и деятельности, осуществляемой органом власти, в зонах риска, а также в уязвимых и слабых местах, которые могут способствовать возникновению коррупции.

Повышенная уязвимость может наблюдаться в особенности при осуществлении внешних контактов (например, присутствие полиции в обществе, проведение расследований, осуществление проверок) и/или при принятии и разработке управленческих решений, которые могут положительно или отрицательно сказаться на третьих лицах (например, размещение государственного заказа). Даже работа с конфиденциальной информацией должна быть определена как зона риска.

На основе анализа риска могут быть разработаны целенаправленные концепции предотвращения коррупции и, в случае необходимости предприняты соответствующие контрмеры или другие превентивные меры, а также введены механизмы контроля.

Отслеживание занятости вне учреждения

Занятость работников вне органа власти может не только оказывать негативное влияние на готовность сотрудников к работе и их мотивацию, но и стать источником распространения коррупции. Важную роль здесь могут сыграть коммерческие предприятия и СМИ, которые испытывают потребность в информации (например, поиск доступа к данным).

В связи с их огромным значением в процессе предотвращения коррупции критическая оценка и аудит побочной работы сотрудников — это важнейшее условие для реалистичной оценки степени риска. Таким образом, эта деятельность является важной составляющей анализа рисков.

Контроль получения вознаграждений и подарков

Инструкции, посвященные получению каких-либо вознаграждений и подарков и применяемые для всех государственных служащих, являются важнейшим ориентиром в предотвращении коррупции, разграничивая разрешенные действия и действия с преступной подоплекой. Эти инструкции должны быть ясно доведены до всех работников.

Регулирование спонсорской помощи

Строгое регулирование также необходимо, если третьи лица выражают готовность профинансировать деятельность органа государственной власти. Политика по отношению к спонсорам должна быть четко сформулирована.

Контроль служебного регламента

Инструкции, содержащиеся в служебном регламенте, зачастую противоречат интересам предотвращения коррупции, а в особых случаях препятствуют им, включая рекомендации, касающиеся «бережливого управления», правил упрощения и ускорения процедур, расширения полномочий по принятию решений на собственное усмотрение, делегирования полномочий по принятию решений.

Меры по борьбе с коррупцией, направленные на отдельные виды деятельности и подразделения

Специальные меры по борьбе с коррупцией должны разрабатываться индивидуально для различных подразделений, отделов и сфер деятельности, которые считаются особенно уязвимыми в связи с повышенной ответственностью или особенностями выполняемой работы и связанными с ней внешними контактами. Специальные меры должны применяться не отдельно, а в сочетании с общими мерами или в дополнение к ним.

В частности, специальные меры требуется ввести во всех областях, признанных подверженными риску коррупции по результатам процесса анализа рисков. Возможно осуществление следующих действий:

• регулярные меры по повышению ответственности работников, занятых в областях, уязвимых для коррупции;
• строгий отбор персонала — проверки технического, социального и морального соответствия кандидатов;
• ротация функциональных обязанностей персонала; перемещение подверженных риску работников с периодичностью, достаточной для выполнения возложенных на них задач; в случае необходимости повторные перемещения между двумя структурными подразделениями; изменения в ходе выполнения одной задачи, например, изменение обязанностей работников, выполняющих задачу;
• избегание размещения работников, ответственных за внешние контакты, в отдельных кабинетах; смена помещений;
• разделение функций: разделение на части сложных задач и процесса принятия решений; избегание концентрации полномочий у одного лица;
• стандартизация повторяющихся работ и процедур, в том числе автоматизация с использованием информационных технологий;
• применение принципа четырех и более глаз в ходе внешних контактов и при формировании команды;
• внешние и внутренние проверки документов и счетов силами начальства, внутреннего аудита, внешних проверок;
• поощрение выявления коррупции; разработка системы специализированных показателей.

Следует помнить, что не все перечисленные рекомендации могут применяться во всех структурных подразделениях и областях деятельности, подверженных коррупции. Например, так как квалифицированных кадров всегда не хватает, сложно осуществить ротацию компетентного персонала.

Дополнительные меры в сфере размещения государственного заказа

Государственный заказ размещается органами власти в целях:

• снабжения;
• строительства и обслуживания;
• осуществления НИОКР;
• вынесения экспертных суждений.

Следует помнить, что крупные заказы, требующие проведения открытого конкурса, не должны разделяться на части с целью размещения на собственное усмотрение в связи с сокращением стоимости заказа.

Оценка исполнителей как «надежных» и «предлагающих умеренную цену» не должна приводить к исключению участников из конкурса или к предпочтению отдельных исполнителей в течение длительного периода времени без уважительной причины. В частности это применяется в отношении бессрочных соглашениях об обслуживании.

Меры по предотвращению коррупции

Страны-участники Европейского союза разработали ряд рекомендаций, касающихся формирования и применения правил служебного поведения и этических норм для государственных и муниципальных служащих, обязанностей государственных должностных лиц, анализа рисков и поиска путей совершенствования административных процессов, проведения финансовых операций, а также процедур осуществления закупок и выдачи подрядов, прозрачности принимаемых решений, улучшения управления персоналом, включая планирование карьеры, обучение, продвижение и оплату труда, аудита и систем контроля, установления системы дисциплинарных взысканий, раскрытия информации об имуществе, принадлежащем государственным служащим, а также создания механизмов самоконтроля в учреждениях с повышенным риском развития коррупции.

Меры, направленные на борьбу с коррупцией, предполагают проведение широкого спектра мероприятий, а также работу большого количества специалистов. Способы предупреждения и борьбы с коррупцией тесно связаны друг с другом, однако среди них можно выделить следующие:

• Предупредительные меры первой группы: интеграция и кооперация
• Предупредительные меры второй группы: прозрачность и подотчетность
• Предупредительные меры третьей группы: уменьшение рисков и возможностей
• Предупредительные меры четвертой: группы: контроль

Предупредительные меры первой группы: интеграция и кооперация

Целью реализации мер данной группы является стимулирование интеграции и кооперации, направленное на преодоление коррупции, в обществе в целом. В этой группе объединены мероприятия по повышению уровня компетентности, образовательные меры, информационные мероприятия, обзоры и публикации на тему коррупции, меры, направленные на усиление независимости средств массовой информации и журналистских расследований, а также институтов гражданского общества, проведение открытых семинаров, общественное и частное сотрудничество, меры по усилению взаимодействия с системой уголовного правосудия, процесс детальной проработки планов и системы правил поведения или этических норм.

Целевыми группами являются все общественные институты, включая гражданское общество в целом, средства массовой информации, образовательные учреждения, неправительственные организации, бизнес-сообщество, политики и политические партии, правительство, институты государственной власти, субъектов федерации и муниципальных образований, институты судебной власти и правоохранительные органы.

Предупредительные меры второй группы: прозрачность и подотчетность

Целью мероприятий данной группы выступают повышение уровня прозрачности и подотчетности внутри структур государственной власти, частного сектора экономики и институтов гражданского общества, где возникновение коррупции наиболее вероятно.

К данной группе относятся методы усиления порядка в государственных органах власти и корпоративном управлении в частном секторе экономики, применение системы правил поведения, положения о финансировании политических партий, а также влиятельных групп, оказывающих давление на политику и продвигающих собственные интересы, мониторинг услуг, оказываемых гражданами, вовлечение гражданского общества в процесс принятия решений, доступ к информации, правила государственных закупок, правила совместимости и конфликта интересов, журналистские расследования, правила принятия подарков.

Целевыми группами являются институты и индивидуумы, особо подверженные коррупции представители бизнес-сообщества, государственные административные органы, парламенты, политики и политические партии, институты государственного управления, местные органы управления, судебные органы и органы правопорядка, государственные нотариусы, группы, объединенные общими интересами и оказывающие влияние на политику и общественность.

Предупредительные меры третьей группы: уменьшение рисков и возможностей

Целью реализации мероприятий данной группы является уменьшение рисков и возможностей возникновения коррупции там, где это наиболее вероятно.

Методы включают в себя анализ рисков, планирование мер по борьбе с коррупцией, механизмы по борьбе с мошенничеством в компаниях, декларирование имущества, принадлежащего государственным чиновникам и политикам, разработка правил осуществления государственных закупок, а также документального оформления принятых решений, составление черных списков компаний, журналистские расследования, осуществление принципа «четырех глаз», а также ротация должностей.

Целевыми группами являются институты и индивидуумы, особо подверженные коррупции, в том числе правоохранительные органы, таможенные службы, органы юстиции и институты уголовного судопроизводства, государственные административные органы и чиновники, осуществляющие государственные закупки, учреждения и служащие, предоставляющие услуги, осуществляющие выдачу разрешений и патентов, политики и политические партии, органы местного самоуправления, а также государственные предприятия.

Предупредительные меры четвертой группы: контроль

Целью осуществления мер данной группы является контроль над соблюдением норм и правил, в частности в учреждениях и в рамках процедур, где вероятность возникновения коррупции наиболее высока.

Методы включают в себя учет, контроль, систематический аудит, например, таких процедур, как государственные закупки, мониторинг исполнения правил внутреннего распорядка и соответствующих принципов и норм, отслеживание случаев злоупотреблений служебным положением, системы внутреннего контроля в компаниях, журналистские расследования, обязательные сообщения о проблемах, связанных с коррупцией, формирование в учреждениях, предоставляющих отчеты по сомнительным финансовым операциям, внутренних проверяющих отделов или комиссий, занимающихся проблемами коррупции, либо установление контактов внутри самой организации, а также борьба с уклонением от уплаты налогов и мошенничеством.

Целевыми группами являются институты и индивидуумы, перечисленные в предыдущей группе, в частности те из них, кто вовлечен в процессы и участвуют в процедурах, особенно подверженных риску и создающих возможности для возникновения коррупции.

Успешные антикоррупционные стратегии

Опыт показывает, что существует необходимость выделения следующих составляющих успешной концепции по борьбе с коррупцией.

Политические взгляды и руководство

Правительствам и политическим лидерам необходимо выполнять руководящую работу в борьбе с коррупцией, например, принятие необходимых законов и утверждение международных соглашений, организация доступа к необходимым источникам для правоохранительных органов и системы уголовного правосудия, обеспечение доступа к информации и прозрачное управление, создание контролирующих систем внутри правительства, обеспечение прозрачного и отчетного финансирования партий, и, что важнее всего, соответствие самих политиков самым высоким этическим нормам. В демократических обществах неспособность правительств справиться с коррупцией все в большей степени сказывается на результатах выборов. Там, где политические лидеры терпят поражение, работники прокуратуры и судьи или институты гражданского общества берут на себя инициативу по борьбе с коррупцией.

Законодательство

Организации должны иметь взаимопонимание относительно того, что они хотят контролировать, что защищать и с чем бороться. Ввиду отсутствия общепринятого определения понятия коррупция, им необходимо точно обозначить действия, которые будут считаться коррупционными, в рамках уголовного, гражданского и административного права. Тем не менее, Европейские стандарты в этом отношении становятся более широкими и полными.

Правоприменение

Законы, направленные на борьбу с коррупцией, должны применяться, а организации и люди, ответственные за применение этих законов, должны иметь доступ ко всем необходимым им источникам и обладать соответствующими полномочиями для проведения расследований и возбуждения дел по правонарушениям, связанными с коррупцией. Можно утверждать, что инструменты уголовного права очень ограничены в воздействии, поскольку основной целью такого подхода является наказание отдельных нарушителей, а не совершенствование самой системы и уменьшение риска возникновения коррупции вообще, а также клеймение позором и снятие с должностей, а не объединение учреждений, отдельных лиц и частного сектора.

С другой стороны, коррупция — это «нарушение в управлении»: без расследования и привлечения нарушителей к ответственности коррупция может остаться незамеченной, и учреждения будут считать себя свободными от этого явления. Притом, возможно самым основным является то, что право и нормы закона сами по себе представляют собой первостепенную цель любого общества. В конечном счете, соблюдение законов, являясь предпосылкой недопущения коррупции, приводит к значительному превентивному результату. Закон, указывая на конкретные проблемы, связанные с коррупцией, повышает, тем самым, общественную осведомленность по данному вопросу. Успешное правоприменение может подтолкнуть общество на борьбу с коррупцией. Без привлечения к ответственности коррупционеров на высших уровнях шансы на успех конкретных профилактических мероприятий могут быть достаточно малы.

Предупредительные меры

Профилактика коррупции заключается в профилактике коррупционного поведения и правонарушений, связанных с коррупцией, включая активное и пассивное взяточничество, торговля своим влиянием, и связанные с этим финансовые преступления, мошенничество, хищение, злоупотребления доверием и служебным положением, а также другие нарушения, как в частном, так и в государственном секторах. Если выражаться точнее, предотвращение коррупции заключается в стимулировании честности и нравственности, надлежащего государственного управления, справедливости и законности. Профилактика коррупции предполагает проведение широкого спектра мероприятий, а также работу большого количества специалистов.

Помимо этого, естественно, существует много других элементов, которые помогают сдерживать коррупцию, в их число входят независимая и эффективная судебная система, совершенно действующая демократия, а также экономическое и социальное развитие в целом. Вопрос заключается не в том, что является первостепенным: конкретные антикоррупционные стратегии и общие меры преобразования неразрывно связаны и усиливают друг друга.

Роль антикоррупционного обучения

Чиновников необходимо обучать с применением правил внутреннего распорядка и профилактических мер, которые должны исполняться в отдельно взятом учреждении. Прохождение тренингов также способствует повышению осведомленности и стимулирует сотрудничество, направленное на борьбу с коррупцией.

Рекомендуется тщательная разработка методологии обучения. Обучение должно быть ориентировано на целевую группу. Необходимо сделать особый акцент на обучении высшего руководства, которое должно служить примером для других. Члены комиссий по противодействию коррупции и участники служб внутреннего аудита также могут нуждаться в особом обучении, например, по применению риск-анализа.

Также может быть полезным дополнять обучение и информационные мероприятия подготовкой публикаций и других материалов.

Разработка правил внутреннего распорядка и методических рекомендаций должна осуществляться теми лицами, кто впоследствии будет ответственными за их соблюдение. Данный процесс, при условии совместной работы, также будет иметь обучающее действие.

В довершении всего, обучающие мероприятия, являющиеся средством поддержания темпа работы, направленной на преодоление коррупции, должны проводиться регулярно.

Подготовка и межведомственное сотрудничество

Коррупция — это явление, характерное не только для отдельных администраций, учреждений и отраслей. Так, успешные подходы к преодолению коррупции предполагают объединения усилий ведомств, служб, институтов и прочих учреждений с тем, чтобы:

• обмениваться информацией о возникающих проблемах и тенденциях, касающихся коррупции, а также о конкретных случаях ее возникновения;
• достигать соглашения о взаимодействии по борьбе с коррупцией;
• обмениваться опытом и ресурсами, необходимыми, например, для анализа рисков, обучения, выпуска справочных материалов и изданий.

Сотрудничество может быть наделено законным статусом через организацию конференций, а также рабочих групп, в которых будут принимать участие представители различных ведомств.

Тренинги по противодействию коррупции

Реакцией нашей компании на проблему коррупции стала разработка тренинга по преодолению коррупции, успешно применяемого на протяжении последних двух лет. В рамках проектов и семинаров подчеркивается значение повышения степени информированности и согласованности действий в борьбе против коррупции.

Каждый семинар проводится с учетом конкретных потребностей и проблемных областей, возникающих в рассматриваемом органе управления. Как правило, участникам предлагаются тренинги по следующим направлениям:

• Определения понятия коррупция
• Области, наиболее подверженные риску
• Повышение информированности с использованием игры, моделирующей ситуацию дилеммы
• Причины коррупции
• Последствия коррупции
• Юридические аспекты борьбы с коррупцией
• Признаки коррупции
• Предупредительные стратегии, пути сдерживания коррупции
• Поведение в ситуации подозрения или обнаружения коррупции
• Карательные меры (административные методы и инструменты трудового законодательства)
• Особые проблемные области

Разработка обучающей концепции

В соответствии с концепцией все институты, которые занимаются обучением чиновников, обеспечивающих предоставление услуг населению, должны раскрывать понятие происхождения и источников коррупции, а также развивать умение эффективно бороться с ней.

Для всех целевых групп было разработано четыре модуля, чтобы передать основную информации о коррупции и сформировать соответствующее отношение к ней, то есть готовность каждого принимать участие в борьбе с этим явлением. Обучающие меры включают как познавательный, так и эмоциональный элементы.

На познавательном уровне для участников целевых групп важно осознавать причины и феноменологию коррупции, а также ее негативное влияние на государство и общество в целом, социальный статус органов власти, доверие к ним и влияние на экономику.

Первый модуль под названием «Определение, причины и результаты коррупции» включает различные определения коррупции, ее причины, результаты и последствия для власти и общества. Упор делается на активный диалог с участниками.

Содержание второго модуля, «Правовые аспекты борьбы с коррупцией», сконцентрировано на соответствующих правовых мерах борьбы с данным явлением. Модуль охватывает антикоррупционное законодательство: соответствующие нормы по дисциплинарным нарушениям и санкции, а также выдержки из уголовного кодекса.

Третий модуль — «Организационные аспекты борьбы с коррупцией» — включает способы обнаружения коррупции, в том числе определения сфер риска в государственном управлении, и ознакомление с «сигналами», позволяющими определить высокую вероятность того, что государственный служащий или группа госслужащих коррумпирована. Также участники целевых групп могут познакомиться с методами предотвращения коррупции в организациях внутриадминистративными методами, такими как ротация в сферах риска. Кроме того, в третьем модуле представлен принцип «четырех глаз» для сделок, в ходе которых предположительно могут быть коррумпированы госслужащие.

На эмоциональном уровне для каждого из членов целевой группы важно внедрение в практику этических норм и стандартов для ежедневной работы на государственной службе.

В четвертом модуле описаны способы преодоления возможных «Конфликтов интересов». Там же рассматривается разработка и применение «Кодекса поведения» в органах государственной власти. Большое внимание в данном модуле уделяется приобретению навыков решения проблем, главным образом, на основе игры «Трудные ситуации — дилеммы».

Педагогический подход

Идея педагогического подхода в том, что научить человека можно только тогда, когда он сам принимает активное участие в учебном процессе. А закрепить изученную информацию можно, если использовать ее в ежедневной работе. Поэтому участники семинара должны быть вовлечены в процесс обучения.

В трехдневном курсе для государственных служащих обозначено следующее:

Четкие цели: для каждого модуля сформулированы цели, которые соотносятся либо с познавательным или эмоциональным уровнем восприятия. Обозначена степень достижения целей. Например, по теме различных определений коррупции нижний уровень — повторить определения, наивысший уровень — определить коррупцию в сфере работы конкретного служащего.

Темы для обсуждения: для каждого модуля сформулированы вопросы, которые помогают побудить обучающихся к обсуждению. Предусмотрены возможные результаты и подходы к анализу.

Чтение для фоновых знаний: каждый из четырех модулей содержит литературу для фоновых знаний, необходимых членам целевой группы для ответов на вопросы.

Задания для участников: для каждого модуля подготовлены специальные задания — от тестовых заданий по разрешению проблем для работы в группах до ролевых игр. Ключевым является задание «Трудные ситуации — дилеммы», которое позволяет участникам просматривать возможную сферу конфликтов и путей из разрешения.

Материалы для наглядного изучения: каждый модуль сопровождается материалами для наглядного изучения, который обеспечивает структурирование информации и ее наглядное представление.

Цели четырех модулей

Цели каждого из четырех модулей перечислены ниже:

Модуль 1: Понятие, причины, последствия коррупции

Обучающимся следует:

• ознакомиться с различными определениями коррупции с политической, экономической, правовой точки зрения;
• ознакомиться с международными стандартами и стандартами Евросоюза по вопросам коррупции, быть готовыми к их обсуждению;
• быть готовыми сформулировать собственное определение коррупции;
• быть готовыми выявлять причины и последствия коррупции в государстве и обществе, а также быть готовыми к их анализу;
• Быть готовыми назвать причины коррупции и уметь обсуждать их;
• быть готовыми называть, анализировать и обсуждать последствия коррупции.

Модуль 2: Правовые аспекты борьбы с коррупцией

Участники должны:

• осознавать роль закона и его значение в борьбе с коррупцией
• быть готовыми осуществлять краткий обзор соответствующих правовых норм (предупредительных норм, то есть административные нормы и рекомендации, антикоррупционный закон, санкции — уголовно-процессуальное законодательство) и сферу их применения;
• осознавать, что случаи коррупции соотносятся с риском быть пойманным и наказанным;
• ознакомиться с проблемами различных методов исследования (скрытые камеры, тайные агенты);
• быть способными описать правовую ситуацию на основе различных описаний кейс-стади с соответствующим формулированием вопросов и (в отдельных случаях) быть готовыми применить действующие правовые нормы.

Модуль 3: Организационные аспекты борьбы с коррупцией

Обучающиеся должны:

• быть способными выявлять и анализировать слабые места и сферы риска в органах государственного управления, которые способствуют появлению случаев коррупции;
• быть способными описать различные виды индикаторов («тревожных сигналов»), указывающих на коррупцию в различных сферах государственного управления;
• иметь идеи по разработке рекомендаций для оценки риска коррупции и риск-менеджмента;
• ознакомиться с примерами предотвращения коррупции в международной практике;
• быть готовыми разрабатывать меры по предотвращению коррупции в сфере их деятельности;
• ознакомиться с организационными, внутриадминистративными мерами предотвращения коррупции;
• быть готовыми разрабатывать предложения планов и мер по предотвращению коррупции в их сфере деятельности.

Модуль 4: Конфликт интересов, нормы поведения

Обучающиеся должны:

• ознакомиться с примерами конфликта интересов в сфере государственного управления;
• уметь выявлять и объяснять возможные конфликты интересов в их своей сфере деятельности;
• быть в состоянии осознать взаимосвязь между конфликтами интересов и возможной коррупцией;
• быть в состоянии разрабатывать различные пути/меры борьбы с конфликтами интересов;
• ознакомиться с международными правилами для разработки и осуществления кодекса поведения;
• быть способными назвать наиболее важные аспекты, которые необходимо включить в кодекс поведения;
• быть способными разрабатывать предложения для продвижения стратегии кодекса поведения;
• Практиковать этические нормы поведения в ролевой игре под названием «Трудные ситуации — дилеммы».

Пример работы в группе

Содержание такого семинара сосредоточено не только на правовых и организационных аспектах борьбы с коррупцией. Участники семинара принимают участие в играх, в которых сталкиваются с трудными ситуациями. В ходе игры, они описывают и обосновывают свое поведение в затруднительной обстановке.

Примеры, используемые в игре, напрямую связаны с управлением, поэтому легко определить возможные ситуации, являющиеся причиной конфликта между участниками. Более того, участники активно вовлечены в обучение и учатся тому, что борьба с коррупцией это их долг, а не только долг государственного органа в целом.

Вот пример заданий для работы в группе:

Как работник органа государственного управления, вы случайно узнали, что жену вашего коллеги, ответственную за размещение заказов, принял на работу человек, с которым недавно заключили крупную сделку.

Что вы предпримете?

1. Я поговорю с этим сотрудником об этой ситуации и попрошу более подробную информацию
2. В. Не буду предпринимать никаких действий и предположу, что это произошло по случайному стечению обстоятельств...
3. Подниму этот вопрос перед моим непосредственным начальником и предоставлю ему предпринять соответствующие меры
4. Узнаю, есть ли возможность устроить в эту компанию безработного друга

По окончании обсуждения ситуаций внутри групп, участников просят представить решения всей группе. Эти решения по очереди оцениваются другими микрогруппами. Такой вид соревнований необходим, чтобы выявить, у какой группы будет наиболее эффективное решение для борьбы с коррупцией. Таким образом, участники постоянно оценивают критически свое поведение и поведение других членов группы.

Итог: побуждение к действию

Предотвращение коррупции требует продолжительных, долговременных усилий. Временные непоследовательные действия не приведут к желаемому результату. Побуждение к действию заключается в том, чтобы разработать системный подход, либо стратегию либо план, и последовательно воплощать его в жизнь, что может занять целую жизнь. В этот план может входить следующее:

1. Принятие общего кодекса поведения (или антикоррупционного руководства к действию) для всех государственных служащих, для работающих в отдельных сферах государственной службы и работников судебной системы
2. Разработка и внедрение специального кодекса отдельным органом государственного управления
3. Последовательное внедрение обучения в политику подготовки кадров
4. Анализ риска коррупции внутри госорганов и других госучреждений
5. Выстраивание внутреннего контролирующего механизма, в том числе внутреннего аудита
6. Определение специфических мер, которые должны быть предприняты на основе кодекса поведения и анализа рисков
7. Отслеживание эффективности принимаемых мер
8. Объединение с другими организациями в антикоррупционном направлении